מהו חוק קמיניץ ומה מטרתו?

תיקון מספר 116 לחוק התכנון והבנייה, המכונה חוק קמיניץ, נחקק באפריל 2017 והביא לשינוי משמעותי באופן שבו המדינה מתמודדת עם עבירות בנייה. החוק נקרא על שמו של ארז קמיניץ, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה שעמד בראש הוועדה שהמליצה על שינויי החקיקה. במהותו, החוק מחזק את יכולת האכיפה המנהלית (ללא צורך בהליך משפטי) נגד עבירות בנייה ומחמיר את הענישה על עבריינים. החוק נועד להתמודד עם תופעת הבנייה הבלתי חוקית הרחבה בישראל, תוך הגברת כוחן של רשויות האכיפה.

התיקון כולל שורה של כלים חדשים

• הגדלת הקנסות והעונשים על עבירות בנייה
• הסמכת פקחים להוציא צווי הפסקת עבודה מנהליים
• אפשרות להריסה מנהלית מהירה של מבנים לא חוקיים
• הטלת חובת הוכחת תום לב על בעלי מבנים לא חוקיים

הרקע לחקיקת חוק קמיניץ

התיקון נחקק על רקע התפשטות של תופעת הבנייה הבלתי חוקית במגזרים שונים בישראל. לטענת מקדמי החוק, התופעה פגעה באופן משמעותי בתכנון העירוני והאזורי ובסמכות המדינה לאכוף את חוקי התכנון והבנייה. יוזמת החקיקה באה בעיקר מסיעות הימין בכנסת, שראו בחוק קמיניץ כלי לחיזוק שלטון החוק ולהתמודדות עם בנייה לא מוסדרת.

המחלוקת סביב חוק קמיניץ

הוויכוח סביב החוק חושף מתחים עמוקים בחברה הישראלית:

• יש הרואים בחוק כלי הכרחי לשמירת שלטון החוק ולמניעת בנייה בלתי מבוקרת. לטענתם, החוק כבר הוכיח את יעילותו – בשנים 2017-2019 נרשמה ירידה של 41% בעבירות הבנייה הנפוצות ושל 75% בעבירות הבנייה החמורות.
• מצד שני, רבים טוענים שמדובר בחוק מפלה ובלתי מידתי. לשיטתם, החוק פוגע בזכויות יסוד של אוכלוסיות מוחלשות, בפרט בחברה הערבית והבדואית, שסובלות ממחסור היסטורי בתוכניות מתאר ובאפשרויות בנייה חוקיות.

ההשפעה על המגזר הערבי

אחת הטענות המרכזיות נגד חוק קמיניץ היא שהוא מפלה לרעה את האוכלוסייה הערבית. רבים בחברה הערבית רואים בחוק כלי פוליטי לפגיעה באוכלוסייה זו, הסובלת מחוסר בתוכניות מתאר ומהיעדר אפשרויות בנייה חוקיות. במזרח ירושלים, למשל, התגברה מאוד האכיפה, ועיריית ירושלים הגבירה את הריסות הבתים שנבנו ללא היתר. משפחות רבות נאלצו להרוס בעצמן את בתיהן כדי להימנע מהעלויות הכספיות הגבוהות הכרוכות בהריסה על ידי העירייה.

השפעה על חקלאים ומושבניקים

לא רק החברה הערבית מושפעת מהחוק. גם חקלאים ותושבי מושבים מצאו את עצמם תחת אכיפה מוגברת. רבים מהם בנו מבנים חקלאיים כמו חממות, מחסנים וסככות ללא היתרים מתאימים. הביקורת מצד הקהילה החקלאית הובילה לטענות לפיהן החוק יושם באופן לא שוויוני וכי נעשה בו שימוש פוליטי. טענות אלה התחזקו כאשר התברר כי אכיפת החוק התמקדה לעיתים במבנים חקלאיים במושבים ולא במוקדי בנייה בלתי חוקית גדולים יותר.

הקפאת חוק קמיניץ והמאבק סביבו

בעקבות הביקורת הציבורית והלחץ הפוליטי, חלו תפניות משמעותיות ביחס לחוק. הביקורת הנרחבת הובילה להקפאה חלקית של יישום החוק, בעיקר בכל הנוגע למבני מגורים. משרד היועץ המשפטי לממשלה הודיע בנובמבר 2020 כי הגיע להסכמה עם משרד המשפטים, משרד האוצר והרשימה המשותפת על הקלות במדיניות האכיפה בכל הקשור למבני מגורים בלתי חוקיים שהוקמו על שטחים חקלאיים. זוהי למעשה הכרה בכך שלא ניתן לטפל בבעיית הבנייה הבלתי חוקית רק באמצעות אכיפה מוגברת ויש צורך גם בפתרונות תכנוניים. במסגרת המשא ומתן הקואליציוני להרכבת הממשלה ביוני 2021, עמדה דרישת מפלגת רע"מ לתיקון החוק כאחד הנושאים המרכזיים. בסופו של המשא ומתן הוסכם כי החוק יוקפא לשנתיים, דבר המעיד על חשיבותו הפוליטית.

היבטים משפטיים ועתירות לבג"ץ

במקביל לתהליכים הפוליטיים, הוגשו לבג"ץ מספר עתירות נגד החוק. העותרים טענו כי מדובר בחוק הפוגע בזכויות יסוד כמו הזכות לקניין והזכות לדיור. הם ביקשו מבית המשפט העליון לבטל סעיפים בחוק או להורות על התאמתו.

פתרונות אפשריים לבעיית הבנייה הבלתי חוקית

ביטול או הקפאת חוק קמיניץ אינם מבטלים את הצורך באכיפה בתחום התכנון והבנייה, אלא מבטאים רצון לגבש גישה מאוזנת והוגנת יותר. בין הפתרונות המוצעים:

• הסדרה תכנונית רחבה של יישובים ושכונות לא מוסדרים.
• מנגנוני הכשרה והסדרה של מבנים לא חוקיים בדיעבד.
• השקעה בתשתיות ופיתוח ביישובים הערביים והבדואים.
• תמריצים לציות לחוק והליכי אכיפה מידתיים יותר.

לסיכום

חוק קמיניץ ממחיש את המורכבות של סוגיות תכנון ובנייה בישראל. החוק, שנועד להתמודד עם תופעה של בנייה בלתי חוקית, עורר ביקורת רבה על רקע טענות להפליה ולפגיעה בזכויות אדם בסיסיות. הקפאתו החלקית של החוק והדיונים המתמשכים לגבי עתידו משקפים את הצורך בגישה מאוזנת יותר, המשלבת אכיפה עם פתרונות תכנוניים ורגישות לצרכים של קהילות שונות. האתגר העומד בפני קובעי המדיניות הוא למצוא את האיזון הנכון בין שמירה על שלטון החוק לבין התמודדות עם מצוקות אמיתיות בתחום הדיור והפיתוח בקרב אוכלוסיות מגוונות במדינה.